Centrul Roman pentru Politici Europene (CRPE) a publicat zilele acestea un document de sinteza foarte folositor pentru a re-porni discutia asupra problemelor sistemice din sectorul guvernamental in Romania. Publicatia se bazeaza si pe o analiza functionala comprehensiva facuta de experti ai Bancii Mondiale asupra sectorului guvernamental in 2010. Ambele recomanda in esenta solutii despre cum resuscitam administratia publica si imbunatatim eficienta ei in Romania. CRPE a deschis ieri catre public dezbaterea pe temele acestea in cadrul unei discutii cu specialisti din cadrul guvernului si Bancii Mondiale pe site-ul de stiri Hotnews. Sper ca aceasta sa conntinue si in cadrul guvernului. Pana una alta, am contribuit si eu cu o idee, si cred ca raspunsurile participantilor dau de gandit.
Problemele din sectorul public definite in raport sunt toate interconectate si contureaza un sistem ale carui reguli par foarte greu de schimbat. Practic, fiecare pas al procesului livrare de politici publice este compromis.
Pe de-o parte, regulile de functionare ale sistemului per ansamblu sunt inchistate intr-un stil de guvernare inchis, ierarhic, centralizat, si foarte politizat dezvoltat dupa 1989. Printre problemele cele mai critice se regasesc urmatoarele puncte:
1. Lipsa de fundamentare a politicilor. Politicile publice din Romania nu sunt bazate pe fapte, pe dovezi si analize solide care sa fundamenteze deciziile de masuri guvernamentale luate. In ciuda existentei unor proceduri agreate la modul formal in acest sens, acele recomandari nu sunt respectate.
2. Capacitatea redusa de a formula o viziune si a unor obiective strategice. Dat fiind ca guvernul nu analizeaza cu adevarat situatia curenta (plus istoricul ei) in domeniul pe care vrea sa il modifice, nu stie de unde porneste, si nici nu propune clar unde vrea sa ajunga pe termen scurt si lung. Ba mai mult, nu tine cont de posibile consecinte ale actiunilor sale, din moment ce nu are o imagine de sistem a problemelor, si nu evalueaza posibilul lor impact inaintea implementarii deciziilor. Guvernul isi asuma deci riscuri foarte mari de nereusita din start.
3. Dialogul deschis si constructiv este o modalitate de lucru care inca nu s-a institutionalizat intre majoritatea actorilor care ar trebui implicati pe parcursul formularii politicilor. Exista multe exemple de masuri luate in discordanta cu obiective de politici din alte domenii. Nu exista un mecanism efectiv de coordonare intre ministere.
4.Comunicarea si construirea sustinerii din partea partilor afectate de masura luata este aproape inexistenta. In Romania, deciziile se iau in mod ad-hoc, netransparent, prin Ordonante de Urgenta in mare parte, nebazate pe dovezi factuale, si fara a fi supuse unui minim proces de consultare.
Raportul CRPE pune foarte mare accent si pe urmatorii doi pasi ai procesului formularii si livrarii politicilor publice, ca puncte esentiale in cresterea eficientei guvernarii:
5. Momentan, obiectivele formulate in diversele domenii de interventie a statului nu sunt transpuse in procesul de bugetare. Ceea ce se formuleaza in buget nu tine cont de scopurile pentru care guvernul a promis anterior ca va lucra. Este foarte mare nevoie de conectarea sistemului de stabilire de obiective, cu cel de bugetare, si cel de monitorizare a progresului spre acele obiective. Cu alte cuvinte, planificarea strategica trebuie intarita.
6. Managementul livrarii politicilor si serviciilor publice, precum si monitorizarea implementarii lor trebuie neaparat sa puna mai mult accent pe performanta si pe urmarirea realizarii obiectivelor propuse.
Pe de-alta parte, pe langa neconcordantele din procesul actual de formulare a politicilor publice din guvern descrise mai sus, sistemul public este compromis si la nivelul “stocului” de resurse umane si caracteristicile lui: lipsa unui corp majoritar de functionari publici profesionisti, si comportamentul celor din pozitii de decizie (de multe ori selectati pe baza politica), uneori manati mai degraba de interesele personale in detrimentul interesului public in activitatile lor. Sunt bineinteles si alte fatete ale problematicii resurselor umane in administratia publica din Romania, cum ar fi remuneratia mica si instabilitatea carierei, care poate contribuie la perpetuarea unui comportament interesat de obtinerea de beneficii personale, coruptia, nepotismul, etc. Totul se reflecta in natura discretionara a deciziilor de alocare de resurse financiare sau umane in sectorul public, si e unul din factorii ce conduce la mentinerea nivelului scazut sau deteriorarea eficientei guvernarii in Romania.
Exista o serie de studii care concluzioneaza ca implementarea unui sistem de management strategic in institutii publice, trecerea la monitorizarea rezultatelor si impactului programelor de politici si un management al bugetului public orientat spre performanta pot conduce si la reducerea coruptiei si cresterea gradului de responsabilitate (“accountability”) in sistemul public (exemple din publicatii Banca Mondiala aici sau FMI – aici). Cel mai recent, insa, conform studiului FMI, se pare ca in urma experientelor implementarii reformelor in managementul bugetelor si a sistemelor publice in state in curs de dezvoltare, reformele de amploare nu au avut impactul scontat. Rezultate mai bune au fost obtinute prin masuri punctuale, care atingeau diferite modele de comportament, si erau concentrate pe anumiti pasi din procesul de bugetare sau re-design institutional, si testate si imbunatatite treptat.
In fine, e interesant de urmarit discutia de pe Hotnews si posibilele optiuni de reforma dezbatute in spatiul oferit comentariilor publicului. Eu am argumentat ca majoritatea reformelor din administratie de pana acum nu au fost acceptate de facto de catre nici un nivel al guvernului, nici cel politic, nici cel administrativ. Punctul care mi s-a parut ca lipseste din propunerile discutate si pe care l-am semnalat ar fi ca dupa parerea mea o reforma de acest fel ar trebui “co-produsa” de catre majoritatea stakeholderilor si abordata in mod mult mai participativ, pentru a fi internalizata de politicieni si corpul functionarilor publici, si nu impuse numai de sus in jos. Cred ca ce n-am precizat destul de clar e ca o implicare directa, personala si un angajament ferm al liderilor politici in transmiterea mesajului reformelor e unul din ingredientele cheie. Apoi, valorizarea experientelor functionarilor publici si includerea lor drept co-designeri ai procesul de reforma mi s-a parut inca un punct necesar, ce poate fi implementat in diverse forme. Eu ma gandeam la formarea de grupuri de lucru interne in acest sens si incurajarea unei culturi de colaborare mult mai deschisa, ce ar lasa spatiu pentru inovatie. Dragos Dinu de la CRPE sintetizeaza alti cativa pasi ce pot fi luati:
- “- implicarea decidentilor politici in designul acestor reforme de la bun inceput
- – dezvoltarea abilitatilor funcionarilor publici in “negocierea” acestor aspecte cu politicienii
- – utilizarea de consiliere /mentoring dedicata decidentilor politici
- – o functie de facilitare mai pregnanta de la nivelul Centrului Guvernului catre decidentii de la nivel ministerial
- – finantarea si implementarea de programe care sa stimuleze dezbaterea pe teme de politici publice la nivelul partidelor politice (intarind capacitatea la acest nivel) si in parteneriat cu societate civila.”
Insa nu trebuie uitati beneficiarii serviciilor publice in design-ul reformei. Dupa cum spunea si Victor Giosan in discutia de pe forum, acesta este inca un punct foarte sensibil, prin apatia imensa existenta in Romania fata de mediul public, lipsa de implicare a cetatenilor si optiuni de vot care de fapt legitimeaza status-quo-ul (ca de exemplu votarea unor primari cu un track record penal).. Este clar ca rezistenta la schimbare vine din toate directiile. Totusi, ca avocat al actiunii locale ce sunt, salut ideile lui Gary Reid (consultant la Banca Mondiala), care a subliniat nevoia de a creste presiunea asupra politicului din partea cetatenilor si a societatii civile si ce posibilitati ar exista. El a dat ca exemplu de solutie proiectul Report Cards, care deja da rezultate de mai mult de 10 ani in India, si implica cetatenii in acordarea de feedback asupra serviciilor publice de care au beneficiat si comunicarea feedback-ului catre un public cat mai larg la nivel local si bineinteles catre decidentii politici. O alta initiativa din Europa, care stiu ca exista de ceva timp si de asemenea pare a fi de succes este Brigada Kafka. Ea consta in grupuri de cercetatori care lucreaza impreuna cu guverne / agentii locale sau centrale la rezolvarea unor probleme concrete de imbunatatire a eficientei lor. Brigada Kafka a ajuns pana acum sa isi deschida un sediu si in Budapesta, deci speranta exista ca in curand o sa aflam despre rezultatele lor si in Romania. Si un al treilea exemplu pe care-l pot aduce sunt Simpl Challenges, un proiect din Marea Britanie care creeaza un spatiu sau o platforma ce aduce expertiza unor specialisti si experientele unor beneficiari de servicii publice laolalta in evenimente de generare de idei si co-creare de servicii publice pentru guvernele locale care vor sa-si imbunatateasca performantele. Este clar momentul ca astfel de actiuni sa apara si in Romania.